SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO - SEMEG
DEPARTAMENTO TÉCNICO

JUSTIFICATIVA TÉCNICA PARA VEDAÇÃO À PARTICIPAÇÃO DE CONSÓRCIO

1. DA INTRODUÇÃO

1.1. A presente justificativa técnica tem por objetivo fundamentar a decisão administrativa de vedar a participação de empresas em consórcio no âmbito do processo administrativo em questão, cujo objeto consiste no registro de preços para futura e eventual contratação de empresa especializada na execução de serviços comuns de engenharia, de natureza contínua e padronizada, com fornecimento de materiais e mão de obra, voltados à manutenção predial preventiva e corretiva, conservação e adequações funcionais de pequeno vulto, executadas sob demanda nas unidades escolares da Rede Municipal de Ensino de Gurupi-TO.

1.2. A vedação à participação em consórcio se apresenta, no caso concreto, como medida de modelagem da contratação orientada pela busca da maior eficiência administrativa, da ampliação da competitividade útil, da responsabilização direta do futuro contratado e da racionalização da gestão contratual, especialmente diante da natureza do objeto, da forma de execução sob demanda e da viabilidade de atendimento por empresas que atuam individualmente no mercado.

1.3. A presente decisão administrativa não tem por finalidade restringir indevidamente a participação de interessados, mas, ao contrário, assegurar que o futuro certame seja estruturado dentro de parâmetros técnicos e jurídicos que melhor atendam ao interesse público, à economicidade, à efetividade da execução e ao controle de resultados, sobretudo porque a solução foi planejada de forma a ampliar concretamente o acesso ao mercado por meio do parcelamento em lotes.

1.4. Embora o valor global estimado da contratação seja expressivo, no montante de R$ 20.726.014,88 (vinte milhões, setecentos e vinte e seis mil, quatorze reais e oitenta e oito centavos), a Administração não estruturou a disputa em bloco único. Ao contrário, promoveu o parcelamento da solução em lotes, justamente para reduzir barreiras econômicas de entrada, descentralizar a disputa e permitir maior competitividade entre empresas aptas à execução dos serviços.

1.5. Tal opção administrativa dialoga diretamente com a disciplina estabelecida no art. 4º da Lei nº 14.133/2021, especialmente em seu § 1º, inciso II, segundo o qual, no caso de contratação de obras e serviços de engenharia, as disposições dos arts. 42 a 49 da Lei Complementar nº 123/2006 não se aplicam às licitações cujo valor estimado for superior à receita bruta máxima admitida para fins de enquadramento como empresa de pequeno porte. Nesse cenário, o parcelamento em lotes foi concebido como providência materialmente relevante para ampliar a competitividade e favorecer a participação de empresas de menor porte, naquilo que juridicamente se mostra possível.

1.6. Portanto, a modelagem adotada pela Administração parte de dupla premissa: de um lado, a ampliação da disputa mediante o fracionamento racional do objeto; de outro, a preservação da lógica concorrencial daí resultante, o que recomenda afastar a participação consorcial quando esta não se revelar necessária à execução e puder, em vez disso, favorecer recomposição concentradora de capacidades econômicas e operacionais.

2. DO DIREITO E DAS RAZÕES DA VEDAÇÃO

2.1. A Lei nº 14.133/2021, que rege as contratações públicas, prevê em seu art. 15 a possibilidade de a Administração admitir ou vedar a participação de consórcios, conferindo ao gestor público competência para decidir sobre o tema conforme as peculiaridades do objeto a ser contratado e as finalidades do certame. Trata-se, portanto, de escolha administrativa legítima, desde que devidamente motivada.

2.2. Essa discricionariedade não se exerce de modo arbitrário, mas com base em critérios técnicos e jurídicos objetivos, à luz do interesse público. Em matéria de participação de consórcios, a jurisprudência dos Tribunais de Contas tem orientado que tal figura se mostra mais compatível com contratações de grande vulto sob o ponto de vista operacional unitário, de elevada complexidade ou nas hipóteses em que empresas isoladamente não teriam condições suficientes de atender às exigências de habilitação e execução.

2.3. Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União (TCU), ainda no início da consolidação do entendimento sobre o tema, já se manifestou no Acórdão nº 22/2003 – Plenário, nos seguintes termos:

“(...) 10. Em regra, a formação de consórcios é admitida quando o objeto a ser licitado envolve questões de alta complexidade ou de relevante vulto, em que empresas, isoladamente, não teriam condições de suprir os requisitos de habilitação do edital. Nestes casos, a Administração, com vistas a aumentar o número de participantes, admite a formação de consórcio.(...)”

2.4. No mesmo sentido, o Acórdão nº 566/2006 – Plenário, também do TCU, afirma que:

“a aceitação de consórcios na disputa licitatória situa-se no âmbito do poder discricionário da administração contratante”.

2.5. Ainda, na doutrina, destaca-se o ensinamento de Marçal Justen Filho (2009, p. 47 e 477), o qual observa que:

“No campo das licitações, a formação de consórcios poderia reduzir o universo da disputa. O consórcio poderia retratar uma composição entre eventuais interessados, em vez de estabelecerem disputa entre si, formalizariam acordo para eliminar competição. Mas o consórcio também pode prestar-se a resultados positivos e compatíveis com a ordem jurídica. Há hipóteses em que as circunstâncias de mercado e (ou) a complexidade do objeto torna problemáticas a competição. Isso se passa quando grandes quantidades de empresas, isoladamente, não dispuserem de condições para participar de licitações. Nesse caso, o instituto do consórcio é a via adequada para propiciar ampliação do universo de participantes. É usual que a Administração Pública apenas autorize a participação de empresas em consórcio quando as dimensões ou a complexidade do objeto ou das circunstâncias concretas exijam a associação entre os particulares. São as hipóteses em que apenas umas poucas empresas estariam aptas a preencher as condições especiais exigidas para a licitação.”

2.6. Assim, o entendimento jurisprudencial e doutrinário consolidado indica que a formação de consórcios não deve ser admitida indistintamente, mas apenas quando efetivamente necessária para viabilizar a competição ou a execução do objeto. Não se trata, portanto, de mecanismo que deva ser universalizado, mas de faculdade administrativa a ser utilizada quando as circunstâncias concretas da contratação assim exigirem.

2.7. No caso em análise, essa necessidade não se verifica. O objeto é composto por serviços comuns de engenharia, de natureza contínua e padronizada, amplamente conhecidos e executados no mercado, sem singularidade técnica extraordinária e sem exigir conjugação excepcional de capacidades empresariais para sua execução.

2.8. Ainda que a contratação, em termos globais, possua elevado valor estimado, esse dado não pode ser lido isoladamente. A Administração, ao estruturar a solução em lotes, reduziu a escala econômica de disputa de cada fração do objeto, permitindo que empresas individualmente consideradas possam disputar e executar parcelas compatíveis com sua capacidade operacional, técnica e financeira. Em outras palavras, o eventual “grande vulto” do montante global foi mitigado, para fins concorrenciais, pela técnica de parcelamento adotada.

2.9. Essa circunstância afasta um dos principais fundamentos que, em tese, justificariam a admissão de consórcio, qual seja, a insuficiência individual das empresas para suportar o objeto. Aqui, a modelagem administrativa foi justamente concebida para evitar esse obstáculo, fragmentando racionalmente a solução e tornando-a acessível a um universo maior de licitantes.

2.10. Além disso, a admissão de consórcios, nesse cenário, poderia produzir efeito oposto ao pretendido pela Administração. Isso porque, após o parcelamento do objeto em lotes aptos a ampliar a participação de empresas individuais, a formação de consórcios poderia recompor artificialmente blocos de capacidade econômica e operacional, permitindo concentração competitiva indevida entre agentes que, de outra forma, disputariam entre si.

2.11. Em tal hipótese, a figura do consórcio deixaria de servir como mecanismo de ampliação de competição para passar a operar como instrumento potencial de redução do universo concorrencial efetivo, precisamente na linha da advertência doutrinária já exposta por Marçal Justen Filho.

2.12. Soma-se a isso o fato de que a futura execução contratual se dará sob demanda, em ambiente de manutenção predial contínua, com necessidade de respostas operacionais céleres, interlocução objetiva, fiscalização constante, medição frequente e clara definição de responsabilidades. Nessa espécie de contratação, a Administração obtém maior eficiência quando se relaciona com um único centro decisório e com responsabilidade contratual concentrada.

2.13. A participação de consórcios, por sua própria natureza, tende a ampliar a complexidade da gestão contratual, pois exige acompanhamento adicional acerca da repartição interna de encargos, da articulação entre consorciadas, da identificação do responsável material por eventual falha executiva e da administração de obrigações técnicas e operacionais compartilhadas.

2.14. Embora a responsabilidade do consórcio possa ser formalmente disciplinada, a experiência administrativa demonstra que a pluralidade de entes executores pode aumentar o custo de governança do ajuste, dificultar a fiscalização e tornar menos célere a adoção de providências corretivas diante de inadimplementos, falhas, atrasos ou retrabalhos.

2.15. Em contratação voltada à manutenção predial de unidades escolares, essa preocupação ganha relevo ainda maior, pois a necessidade administrativa não é apenas contratar, mas contratar com agilidade de resposta, padronização de procedimentos, previsibilidade de atendimento e responsabilização direta, elementos que melhor se compatibilizam com a execução por empresa individualmente contratada.

2.16. Assim, sob o prisma técnico, jurídico e administrativo, a vedação à participação de consórcios se apresenta como medida coerente com a modelagem da solução, com a estrutura concorrencial pretendida e com a necessidade de preservar a finalidade do parcelamento adotado pela Administração.

2.17. Também se revela pertinente destacar que a vedação ora proposta não compromete a competitividade do futuro certame, mas, ao revés, preserva a utilidade do parcelamento já realizado e reforça o propósito de ampliação real da disputa entre empresas que, individualmente, possuam condições de executar os lotes. Em cenário como o presente, admitir consórcios sem necessidade concreta poderia fragilizar justamente o arranjo administrativo concebido para favorecer maior participação do mercado.

2.18. Portanto, a conjugação entre a natureza ordinária do objeto, sua padronização, a viabilidade de execução por empresas isoladas, o parcelamento em lotes e a diretriz legal contida no art. 4º da Lei nº 14.133/2021 conduz à conclusão de que a não admissão de consórcios é a solução mais adequada ao interesse público no caso concreto.

3. DA CONCLUSÃO

3.1. Em atenção ao princípio da motivação e com respaldo no art. 15 da Lei nº 14.133/2021, bem como nos entendimentos do Tribunal de Contas da União e na doutrina especializada, conclui-se que a vedação à participação de consórcios no presente caso se mostra juridicamente legítima, tecnicamente adequada e compatível com os objetivos da contratação.

3.2. O objeto da futura licitação é composto por características usuais de mercado, cuja execução não demanda estrutura técnica ou operacional que ultrapasse a capacidade individual de empresas atuantes no setor, sendo plenamente viável a participação isolada de múltiplos fornecedores qualificados.

3.3. Embora o valor global estimado da solução seja elevado, a Administração adotou o parcelamento em lotes como técnica de ampliação da competitividade, racionalização da disputa e mitigação de barreiras de entrada, inclusive em consonância com a disciplina do art. 4º da Lei nº 14.133/2021 aplicável às contratações de obras e serviços de engenharia.

3.4. Nessa conformação, a admissão de consórcios não se mostra necessária para viabilizar a participação do mercado e, ao contrário, poderia favorecer comportamentos de recomposição concentradora de capacidades empresariais, reduzir a disputa efetiva entre concorrentes que poderiam atuar isoladamente e comprometer a utilidade prática do parcelamento promovido pela Administração.

3.5. Além disso, a vedação ao consórcio reforça a eficiência da futura gestão contratual, ao privilegiar responsabilidade direta, comando operacional unificado, maior objetividade na fiscalização e maior facilidade de apuração de falhas e inadimplementos na execução dos serviços.

3.6. Diante de todo o exposto, sugere-se a vedação à participação de consórcios no certame, por razões técnicas, jurídicas e de conveniência administrativa devidamente justificadas, assegurando-se a legalidade, a competitividade, a eficiência e a vantajosidade da futura contratação pública.

GURUPI - TO, Segunda, 02 de fevereiro de 2026.

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